吕炜：治理大国需要什么样的财政?

时间：2017-01-17 15:01:00

完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标，是以习近平同志为核心的党中央治国理政的一个鲜明主题。党的十八届三中全会《决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”财政是国家治理的基础和重要支柱，这是在国家治理现代化视域下对财政的一个全新定位。治理中国这样一个大国需要什么样的财政？这是新时期财政建设需要解决的重大课题。
 
财政的地位和功能超出经济范畴
 
    把财政定位为国家治理的基础和重要支柱，强调国家在财政活动中的主体地位，从理论上深化了对财政本质的认识。财政作为国家通过政治权力对公共资源进行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高资源配置效率和调整经济利益关系的经济属性，也有体现国家发展目标和决策行为的政治属性。可以说，财政既是一个经济问题，也是一个政治问题，但首先是一个政治问题。
 
    从学科发展和理论研究的趋势来看，财政学说作为近代国家学说的组成部分，既是“政治的经济学”，也是“经济的政治学”。英国古典经济学家亚当·斯密曾说：“财政乃庶政之母。有政必有财，财为政之资”。但随着社会科学研究的分科化发展，财政研究的非政治化倾向日益突出。财政研究非政治化的一个理论后果是，西方主流财政学将财政视为单纯的政府经济活动，主要研究政府财政行为对资源配置的经济影响，从而将财政与现实的政治制度、政治过程分割开来，并最终把与财政问题紧密相关的社会环境、历史背景和政治制度从主流财政理论中剥离了出去。对于财政活动得以发生的政治框架、制度结构以及决策行为的忽略，导致国家这个重要范畴在财政理论研究中消失了，财政成为单纯政府经济行为意义上的狭义财政。对财政的这一狭窄定位，使得对财政功能的探讨局限于应对市场机制所不能解决的公共服务供给和弥补市场失灵等问题，也导致在实践中出现政府与市场关系难以理顺、政府层级事权分割不清、财政管理“碎片化”等现实问题，在理论上则引发质疑甚至否定更好发挥政府作用等模糊认识。
 
    党的十八届三中全会《决定》明确财政是国家治理的基础和重要支柱，强调科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，是对财政作为国家治理基础这一根本地位的坚守。这一重要论断不但在理论上突破了西方主流财政学对财政的狭窄限定，深化了对国家在财政活动中主体地位的认识，而且在实践中有利于财政转换功能，为国家治理体系和治理能力现代化保驾护航。反过来，也只有从国家在财政活动中的主体地位出发，才能发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。
 
 
 
在国家治理框架内加快财政理论创新和制度建设
 
    完善社会主义市场经济体制，关键是实现市场经济一般运行机制与社会主义制度的有效对接。总结改革开放以来的实践经验不难看出，社会主义市场经济在我国不是自发形成的，而是国家在推进现代化进程中的主动选择，国家的主动决策和自我调适在社会主义市场经济发展中始终发挥着关键作用。因此，财政作为国家治理的基础和重要支柱，显然并非局限于在政府与市场关系框架内发挥作用，也并非仅仅发挥提供公共服务和产品等一般功能，而是承担着推进国家治理现代化的制度保障这一重要功能，支撑着实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。
 
    党的十八届三中全会《决定》强调要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。我们不能从市场在资源配置中起决定性作用就推导出政府只承担补充性作用，而是要实现市场经济一般运行机制与国家宏观调控、政府有效治理等中国特色社会主义制度优势的有机结合和有效对接。当然，从实践来看，这种结合和对接还有相当大的难度，在改革中也仍然存在一些突出矛盾，主要表现为财政的“缺位”“越位”“不到位”等问题。但应认识到，这些矛盾的存在恰恰说明作为体现国家意志和人民意愿的社会主义财政，不应仅仅局限于在政府与市场关系框架内发挥作用，而应在国家治理框架内加快财政理论创新和制度建设。
 
 
 
我国财政理论体系建设的主要逻辑线索和基本理论层次
 
    从财政是国家治理的基础和重要支柱这一论断来看，财政作为国家治理体系的重要内容和推进国家治理能力现代化的重要保障，对应的是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等制度保障功能，显然属于层级很高、内涵很广的国家治理范畴。从逻辑体系上讲，推进国家治理体系和治理能力现代化，对应的是完善和发展中国特色社会主义制度、有效提升中国特色社会主义制度的执行力和总效果。而政府治理显然不能等同于国家治理，政府治理对应的是更具体的领域，比如在经济领域对应的是完善社会主义市场经济体制及其所要求的处理好政府与市场关系。在国家治理的视域中，财政理论思考的是如何通过发挥财政的基础作用、通过制度创新和政策设计，服务和保障国家发展的政治意图、战略部署和改革方向，理顺和规范国家与社会、政府与市场、中央与地方、人大与政府等重大关系，有效发挥中国特色社会主义的制度优势。这应是我国财政理论体系建设的主要逻辑线索。
 
    按照这个主要逻辑线索，我国财政理论体系建设可分为三个理论层次：一是政治性和功能性的。包括如何提高国家动员、引导全社会经济资源的能力；如何提高服务国家重大利益关系调整和重大改革举措的资源配置能力；如何提高以有限公共资源实现国家重要目标的财政管理能力；如何形成能够牵动其他领域体制机制改革，实现国家治理制度化、法治化和民主化的制度创新能力。二是制度性和体制性的。包括如何通过财政制度创新和体制创新，实现国家汲取、分配公共资源和调整社会利益格局的制度化、法治化和民主化；如何进一步厘清社会主义市场经济体制下政府的边界及其工作重点；如何进一步完善能够有效发挥中国特色社会主义制度优势的政府体制，既保障中央政府在国家改革发展重大方向、重大原则和重大决策上的主导地位，又充分发挥地方政府在提供公共服务和产品上的主动性和有效性。三是政策性和工具性的。包括如何将财政作为实现国家目标的主要手段和工具，重点保障和服务好国家发展目标和政策重点；如何构建良好的财政运行机制，提高财政资金配置和管理效率，调整收支规模和结构。
 
 
 
大国财政是新形势下我国财政建设的方向
 
    当前，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，努力实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，都迫切需要充分发挥财政对于推进国家治理体系和治理能力现代化的基础和支柱作用，充分发展与我国综合国力和国际影响力相匹配的财政体系和财政能力。在这个基础上思考新形势下我国的财政改革实践和大国财政建设，我们不难发现，“大国财政”绝非简单的财政职能或财政管理意义上的“大财政”，而是有着特殊内涵。
 
    大国财政是要从国家在实现民族复兴和谋求长远发展中的主体地位出发，围绕财政是国家治理的基础和重要支柱所要求的基本功能，探索和推进财政制度创新和实践创新，形成与大国治理要求相适应的财政体系和财政能力。大国财政要与我国综合国力相适应，与我国作为具有世界影响力的大国相适应。大国财政建设应紧紧围绕我国积极参与全球治理、推动全球治理体系变革的实践需要，支撑我国更好统筹国内国际两个大局，更好推进“一带一路”建设，在改革创新中实现和平发展，在和平发展中谋求世界共赢，在世界共赢中进一步强化我国的大国地位和国际影响力。更为重要的是，国家治理现代化视域下的大国财政建设，将在统筹考虑我国财政改革发展历史路径、现实基础和制度模式的基础上，形成立足中国实践、总结中国经验、体现中国特色的财政体系和财政能力，为进一步发挥中国特色社会主义的制度优势、更好解决人类发展所面临的共同问题作出贡献。
（作者为东北财经大学副校长）
 
 
来源：《人民日报》2017年1月17日07版

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